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日本明治維新時期的太政官制和內閣制 kyokaku 2013-11-17 13:03:09
【前言】
本集第45回劇情有描述到1885年12月22日日本開始實施內閣制,伊藤博文就任第一代內閣總理大臣。這對明治維新有重大影響的政治體制變革,卻只出現短短的17秒,而且沒有任何對白,顯然如果想從本劇瞭解日本明治維新成功的原因,是有困難的!於是,特別收集一些資料整理如下,以瞭解日本明治維新時期,從太政官制演變成議會內閣制的過程和影響。

看戲有人看熱鬧,有人是看門道。不久前有位朋友在百度的「八重之櫻吧」發言說:看《八重之櫻》電視劇是`漢奸賣國賊`的行為,這種短視狹隘義和團式的言論,註定在下次發生爭端時,還是失敗的一方。他連中國古老孫子兵法教導的`知己知彼,百戰不殆`的謀略都沒讀通,日本強在哪裡?弱在哪裡?都不知道,只想以仇恨論的阿Q式精神勝利法就想打敗日本人,未免太愚蠢無知。如果你沒有比日本人更努力,更有智慧,更有能力,你憑什麼勝過別人?回頭看看二次大戰太平洋戰爭末期,美國為了要徹底打敗日本,專門派出一位人類學者去研究日本民族性,發表數篇研究報告給軍方高層研讀,以便擬定作戰的戰略戰術之用,而這些研究報告後來整理成`菊與刀`一書發表,至今仍是研究日本民族性最重要的參考。


❖ 太政官制 (The Great Council of State)
1867年12月9日,反對江戶德川幕府統治的志士發動政變,並獲得了成功。明治天皇發佈了《王政復古大號令》:實行王政復古,廢除攝關、幕府等,先暫設總裁、議定、參與三職,以處理萬事。總裁、議定、參與構成的“三職制”,便是近代日本最早的官制。據《王政復古大號令》規定,總裁由親王擔任,議定由親王、公卿、強藩藩主擔任,參與主要由各藩藩士擔任。“三職”總計人數31人,其中皇族3人,公卿8人,諸侯20人(藩主、原藩主5人,藩士15人)。這種名額的分配,完全出於當時的諸政治勢力均衡的慎重考慮。這種政權結構,雖然幕府被廢除了,但仍然沒有擺脫封建領主制的陰影。實質上它是同盟諸藩的聯合政權,而天皇則是同盟諸藩之主。

特別注意的是,在這一政權結構中,包容了以薩摩、長州兩藩為核心的討幕派以及以土佐藩為核心的公議政體派。如此多元性質的政治結構,必然充滿著矛盾、分歧和對抗。藩士之間,由於政見、能力和目的的不同,也很難同舟共濟。強烈主張權力一元化的大久保利通,曾悲憤地痛斥議定、參與之中的無能之輩和不思變革的現狀,指出若此種狀況不改變,皇國之事則將“土崩瓦解,大變革也盡成水泡畫餅,此乃必然之勢”這種危機感促進了改革派繼續改進官僚制的決心。1868年1月17日和2月3日,新政府相繼對“三職制”進行了局部改組。

1868年3月14日,新政府發佈了綱領性檔——《五條誓約》和“天皇宸翰”,表明了“天皇親政”和“廣興會議,萬機決於公論”的大政方針。為了貫徹《五條誓約》宣明的大政方針,在官僚、行政制度方面,新政府于同年閏四月,公佈了關於新政府組織和官吏的重要檔——《政體書》。

《政體書》開宗名義指出:“制定國策,建立規章制度,應以五條誓約為目標。”該檔的核心內容是宣明自此開始實行“太政官制”。文件規定:(1)天下之權力皆歸太政官,使政令無出於二途之患;(2)太政官之權力分為立法、行政、司法三權,使之無偏重之患;(3)立法官與行政官不得相互兼任;(4)明確尊卑,非親王、公卿、諸侯不得升任一等官;賢能之藩士、庶人最高可官至二等官;(5)各府、藩、縣的政令應體現誓約,“不使小權犯大權,不使紊亂政體”;(6)太政官分為七官,即議政、行政、神祇、會計、軍務、外官、刑法等七官。很顯然,以明治天皇為首的新政府,企圖通過太政官制來實現政權的一元化統治,並且吸收資產階段的三權分立,實行立法、司法與行政的分立。

明治2年(1869)7月,公佈《職員令》和官位相等表,《職員令》更明確地規定了政府的結構。明治4年(1871)7月29日,制定了《太政官職制》,對《職員令》規定的太政官製作了進一步的改進。根據《太政官職制》規定,中央政府由天皇親政,下設正院、左院、右院。正院由太政大臣、左大臣、右大臣及參議組成;左院設議長及一、二、三等議員等職;右院由各省長官、次官及書記組成。三院諸官職中,乙太政大臣的權力最大,其職責為“輔佐天皇,總攬庶政,統轄祭祀、外交、宣戰、媾和、訂約之權,海陸軍之事務”。左院系“審議各項立法事務之場所”,議長的職責是“掌審定議案”。右院的職責是“草擬所轄事務之法案,審核各省之議案”。《太政官職制》的公佈與實施,實際上意味著太政官制的最終確立和完善。


❖ 議院內閣制 (Parliamentary Government / Parliamentary Cabinet System)
隨著明治維新的深化,到19世紀70年代初,明治政府內部發生了新的矛盾與對立,以西鄉隆盛等人為代表的一派,主張政府應把對外擴張放在第一位,出兵朝鮮,把日本“失之于歐美之物,取償于朝鮮、滿洲之地”;另一派以訪問歐美歸來的岩倉具視、大久保利通、木戶孝允等人為代表,認為按當時日本的綜合國力,政府應“以治內政為第一著”。征韓論與內治論形式對峙,互不相讓,最後導致了明治6年(1873)內治派的“十月政變”,天皇任命岩倉具視為代理太政大臣,推行整頓內政、增強國力的國策。

明治6年“十月政變”的成功,對日本建立近代國家體制,發展資本主義是極為有利的。政變成功後,首先設置了內務省,由大久保利通任內務卿。內務省實際上成為政府的核心,其主要職責是加強中央集權官僚統治,推進殖產興業政策。總之,它總攬了國家安全、興盛產業等大權。繼設置內務省後,內治派立即著手政體的研究與改革。政府任命伊藤博文為“政體取調”主任,負責審查各種意見,並提出方案等。

在建立怎樣的政體問題上,政府內部又出現了對立的主張。以大隈重信為代表的的一派,主張採取英國模式,“立即設國會”,“組織新內閣”,提出“應以聖主親裁,宣召議院中占多數之政黨首領,委任其組建內閣”。而以岩倉、大久保、伊藤為代表的一派,則主張採取德意志模式,認為當務之急不是開國會、建內閣,而是“首先上定君權,下限民權,使人君安于萬世不朽之天位,使生民保自然固有之天爵”,“以我國獨特之皇統一系典例與人民開化之程度為鑒,斟酌得失利弊,制定法典憲章”。大隈重信派與自由民權運動接近,籌組統一的自由主義政黨。這種形勢對明治政府造成極大壓力。為了擺脫危局,岩倉等人決定借助天皇的權威來鎮壓大隈派和自由民權運動。1881年(明治14年)10月,天皇召開御前會議,決定了如下事宜,即確定立憲政體方針;罷免大隈重信及其一派成員的官職。並以詔書的形式宣佈將以1890年為期召開國會,公佈憲法。大隈派被逐出政府一事,史稱“明治十四年政變”。

大隈派雖然被迫離開了政府,但天皇應允將于1890年召開國會,公佈憲法一事,不能不說是明治政體改革向前邁出了一大步。天皇的詔書促進了制憲工作的進程。實際上,制憲工作早在“明治十四年政變”之前就已開始了。1881年7月,岩倉具視在法律顧問德意志學者羅埃斯勒的協助下,提出了制定憲法的基本方針——《大綱領》。

為了進一步瞭解歐洲的憲法,1882年3月,政府派伊藤博文赴歐洲。此次赴歐,名義上是考察歐洲諸國憲法,實際上他以考察德意志憲法為重點。在考察期間,伊藤寫信給岩倉具視,明確地敘及了君主立憲制下內閣的職責:“立法為議政府,行政為宰相府”;“法律為兩院,即議會所通過。命令為政府所發佈。而法律、命令其效力均等。……總之,法律草案由政府即內閣行政擬定,即使立法議會通過違反政府意圖之法律,政府如不同意,君主即不批准發佈。君主如不批准發佈,即不能構成法律,只不過草案而已。”很顯然,在伊藤的心目中,立法與行政、議會與內閣之間,行政、內閣的權力高於立法、議會。內閣對君主負責。

1883年,伊藤博文回國後,由於他的奏請,在宮中設立了以他為中心的“制度取調局”,具體負責設計諸制度的改革。其中政府組織的改革就是其設計的重點之一。伊藤博文的目的就是要以近代的、立憲的內閣制代替傳統的、集權的太政官制。經過多次的溝通,政府組織改革案得到了太政大臣三條實美的認同。三條實美向天皇呈遞了有關實施內閣制的奏議。奏議力陳太政官的弊端,以及實施內閣制的緊迫性。指出實行內閣制後,在總理大臣主持下,可以“保持全局之平衡,得各部之統一”,“綱紀振張,各部宰臣均任其責,節用務實,以達立國之目的”。與此同時,三條實美要求天皇在實行內閣制之時,解除他的太政大臣之職,奏議得到了天皇的同意。1885年12月,三條實美發佈了最後一道太政官令,正式宣佈廢除太政官制和實行內閣制。同時,還公佈了《內閣職權》。

宣佈實行內閣制的當日,在宮內舉行了總理大臣及內閣成員的親任式,伊藤博文被任命為首任內閣總理大臣。根據《內閣職權》規定,內閣總理大臣“為各大臣之首”,其職責是“奏宣機務,承旨指示大政之方向,督統行政各部”;有權“考察行政各部之成績,要求其說明以及檢查之”,必要時可“令行政各部停止處分或命令,以俟親裁”;“凡法律命令均由內閣總理大臣副署”。由此可見,內閣制賦予內閣總理大臣上對天皇負責、下統政府各省事務的大權,從而使最高的政策決定機關不致發生割據與分裂。

內閣成立的次日,在總理大臣之下設置了法制局,作為官制設置與發佈的中心。數日後總理大臣又向各省大臣通告了《政綱五章》,以此作為各省整頓的方針。《政綱五章》的主要精神,一是“明官守”,規定了各省的局、課組織、許可權、定員、官吏等級;二是“選敘之事”,即通過考試確立官吏資格的制度;三是“省繁文”,強調事務的簡捷、能力化;四是“節冗費”,強調人事、行政費用的合理與節約,建立會計制度;五是“嚴格紀律”,強調官吏的作風與綱紀。如此明確提出政府的政綱和對官吏的要求,自明治維新開始以來,尚屬首見。

內閣制確立的重要意義,在於它實質上標誌著明治維新時期行政改革的深化和日本近代官僚制的起步;同時它為加速制憲和開設議會的進程,以及殖產興業,經濟發展,從行政組織上提供了保證。


❖ 總結:
從世界歷史的發展和演變可以證實表明,官僚制度和國家機構,既是統治階級的政治統治權的具體體現,也是社會安定和經濟發展的保證。它的變革,常常影響或決定著國家的命運和經濟榮衰的走向。正因為如此,所以我們探索近代日本發展的進程,尤其是明治維新時期官僚制度的變革,可以促進我們瞭解我們鄰近國家是如何走上亞洲第一個近代化的道路,以及使國家快速變強的原因。如果再比較同一時期也在進行革新自強運動的清朝,卻是以失敗收場,就不難瞭解,一個國家民族的興衰榮辱,事實上是有跡可循的。

❒ 附註:
1. 內閣制又稱議會制 (Parliamentary system),包括「內閣君主立憲制」及「內閣共和制」,是民主政治制度的一種,特點是其政府首腦的權力來自議會(國會)的支持,而這種支持通過兩種途徑落實:第一是議會改選後的多數議席支持,第二是政府首腦贏得議會的信任投票。因此,所屬政黨未能贏得議會大選的政府首腦連同其內閣必須提出辭職,而未能通過議會信任投票的政府首腦,連同其內閣也必須辭職。由議會重新在席位居多數的黨派中協商選舉產生新的首腦與內閣。議會制下政府首腦(總理)的權力普遍較大。

▼1885年(明治18年)日本實施內閣制,廢除太政官制


▼日本的議院內閣制


▼國會vs內閣vs國民之關係 (日文漢字`世論`[seronn],中文意思為輿論,世間一般之論)


▼立法権vs司法権vs行政権之關係


▼當今世界各國實施內閣制的狀況:紅色區域實行內閣君主立憲制,橘色區域實行內閣共和制,青色區域是任命行政總統的內閣制
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